福州市征地拆遷存在難題及對策

http://www.ritechgroups.com  2013-09-09 15:42:53  來源:福州社科網  
[提要]當前,福州市征地拆遷工作中存在著安置房及配套建設滯后、征遷補償政策有待完善、歷史遺留問題較為突出、依法強制執行難以落實、工作機構尚未健全等一系列難題。應建立“統分結合”的征遷工作機制,建設專業化的征遷隊伍,制定科學合理的征遷補償政策,推廣行之有效的征遷工作方法,加強安置房建設與管理,集中解決歷史遺留問題,加強對強制征遷執行的研究,發揮社會中介的積極作用,大力推進和諧征遷工作。
[關鍵詞]征地拆遷難題對策
 
 
一、福州征地拆遷工作現狀
    近年來,福州征地拆遷工作始終堅持依法行政、以人為本、和諧征遷,為經濟建設和城市化進程提供了有力的土地要素保障。“十一五”期間,城區共核發拆遷許可證402個,拆除舊房建筑面積1706.97萬平方米,搬遷居民88372戶,提供各類建設用地約62469畝。2011年至2012年9月份,全市五城區共計實施征收項目63個,涉及被征收戶數17780戶,拆除舊房約460.31萬平方米,被征收人在協商期限內簽訂協議搬遷率達96%。征地項目主要涉及保障房、基礎設施建設、環境整治、舊城改造等民生重點工程,并通過嚴格履行征地拆遷法定程序,實施“六公開”制度,積極讓利于民,維護被拆遷人的合法權益,穩妥改善其居住生活條件。同時,出臺了《福州市國有土地上房屋征收與補償實施意見(試行)》、《福州市城區集體土地征收房屋補償若干意見(試行)》,進一步完善征遷法規政策。
二、福州征地拆遷難題及原因分析
(一)安置房及相關配套建設滯后。一是安置房建設進度滯后導致逾期回遷。近年來福州集體土地、房屋拆遷普遍呈現“先拆后安”以及安置房建設嚴重滯后的狀況。據統計,拆遷安置通過現房得到解決的僅占拆遷面積的20%左右。部分重點項目由于時間緊、任務重,往往項目用地先行征收,安置地征收滯后,有的項目在安置地未明確、安置地未拆遷的情況下先行拆遷。大部分群眾長期在外過渡,增加政府財政負擔,造成群眾生活、小孩就學等諸多不便,導致政府公信力下降,影響后續征遷工作。二是安置房建筑設計不夠科學合理。安置房套型、面積大小不一,設計、戶型、朝向布局等不盡合理;有的安置房雖符合建筑技術規范標準,但建筑材料標準明顯偏低,致使回遷戶以對房屋質量有問題為由,拒絕回遷。三是安置房周邊配套設施不夠完善。許多安置房位置偏僻,周邊的公共交通、教育、醫療、金融、商場、文化娛樂場所等公共設施配套跟不上或不夠完善,安置后給老百姓的日常生活、外出看病、小孩就學等造成很多不便,老百姓對此意見很大,拒絕搬遷。
(二)征遷補償政策有待完善。一是補償標準不統一。目前,福州市通常按區域劃定相應的補償標準,實行不同的區片地價,但區域相鄰處的補償標準相差過大,出現不公平現象,引起部分被征地拆遷戶心理不平衡,產生攀比、抵觸情緒。同時,由于全市征遷工作程序尚未完善、政策執行規范不夠、政策宣傳力度不足,導致形成“同一項目補償標準不一致、同一地塊因拆遷單位或業主不一致、同一地段因項目不一致”等問題,經常出現“釘子戶”的補償標準高于正常拆遷戶而引發反彈的現象。二是貨幣補償、獎勵補貼、過渡費等標準偏低。雖然福州近年來先后兩次提高過渡費標準(現行為一到三級地段10元/平方米,四到六級地段8元/平方米),提高了搬遷獎勵和貨幣獎勵,并出臺了補足45平方米等政策,但由于過渡房源市場租賃成本較高,臨時過渡比較困難,加上土地價值大幅上漲,被拆遷戶提高補償安置的訴求日益強烈,群眾對現行補償標準抵觸情緒較大。三是非住宅房屋補償方式單一。目前,店面、辦公用房、廠房等非住宅房屋的安置用房嚴重缺失,一般實行一次性貨幣補償的方式,許多被征收群眾考慮到自身長遠生計而難以接受。集體土地征用的留用地,大多也是采取貨幣的單一方式進行安置補償,較多群眾對留用地貨幣化補償“一刀切”的做法不滿,要求留地,不愿意實行貨幣化補償。
(三)違法建設的無產權房屋補償問題。福州目前違法建設仍大量存在,許多是大面積、大范圍、長時間的違章搭蓋,甚至是惡意搶建,以謀取不法利益。違建遠大于拆違,導致征遷實施中無產權房屋占比較大,補償費用增加,加大財政負擔。違法建設之所以屢禁不止,主要原因是被征遷人對違章建筑提出過高無理要求,導致征收工作停滯不前,對個別無產權房屋個案處理后,引起更多的無產權房屋搶建和漫天要價,形成“違建賠償,越賠越建”的怪圈,進一步引發新的矛盾;部分原因也在于相關部門缺乏聯動機制,執法管理手段相對偏弱、力度不夠,難以形成有效制約。
(四)征遷工作糾集了各類社會問題,信訪壓力較大。從理論上講,房屋征收拆遷僅解決被征收人房屋補償安置問題,但實際情況遠非如此。大量社會問題,如困難群體救助、下崗職工就業、重大疾病治療、歷史老宅的確權和分割、低收入群體住房保障、失地農民的再就業和養老保障、企業轉制遺留問題等集中在征收拆遷環節爆發,被征遷群體往往將“一攬子”解決以上問題作為搬遷條件,間接增大征遷工作難度,也加大了信訪的壓力。近年來,福州市涉及征地拆遷的信訪量呈上升趨勢。2011年至2012年第三季度,福州市群眾到省市反映征地拆遷問題的信訪達1350多次,占信訪總量的45%以上,其中群體信訪340多批次,占集體訪總量的41%;80%左右的征遷信訪需經復查、復核程序,由于實施信訪倒查制,追究責任也給基層干部帶來很大壓力,影響了積極性。
(五)部分“釘子戶”嚴影響重點項目設大局。從目前征收實施情況看,盡管通過多種形式動員協商、充分溝通協調、耐心解釋政策,征遷工作取得了一定進展,但由于少數群眾出于種種理由,提出與政策規定差距較大的要求,不配合征遷工作,導致許多重點項目征地工作無法按期完成。2012年上半年,全市就有50個重點項目因征地拆遷問題,受到不同程度的影響。特別是地鐵1號線項目建設涉及的征地和房屋征收工作,一些被拆遷戶提出了遠超出政策法規的賠償要求,導致新店車輛基地、屏山站、三叉街站、清涼山停車場等多個站點未能按期完成征收,嚴重影響了施工進度。
(六)依法強制執行難以落實到位。國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)禁止行政強拆后,各區法院對房屋征遷強制執行更加謹慎,對房屋征遷強制執行從嚴審查,且法律程序周期較長,基本上每個案件都要進行審理執行或非訴執行等程序,每個案件基本上都需要1年以上時間才能執行。近兩年福州基本沒有強拆,只是部分項目久拖未決,嚴重影響項目進度,才由市政府領導出面協調,強制拆遷了幾戶。法院強制執行難,司法程序時間拖太久,導致執行工作與項目進度相去甚遠。
(七)征遷工作機構不夠健全。按照《征收條例》的規定,由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。但目前區級征遷工作機構尚不健全,各區房屋征收部門均為自收自支的事業單位,工作人員身份絕大多數為事業人員,不具備代表政府組織實施房屋征收的行政執法資格,影響征收工作的順利開展。
  三、對策建議
  (一)建立“統分結合”的征遷工作機制
  1、全市所有項目拆遷安置由市政府統一管理,并按照“權力下放、重心下移、責權統一”原則,實行市、區政府分級管理。
    2、調整征收主體,明確今后除重大和跨區項目仍以市政府作為征收主體外,其他項目均以項目所在區政府作為征收主體,并由項目所在區征收部門負責組織實施,市級征收部門主要負責擬定全市房屋征收與補償政策并監督指導實施。
    3、在各區房管部門內設立參照公務員管理的事業單位作為“房屋征收辦公室”,落實機構職責及人員編制,所需經費列入各區財政預算,實行全額撥款。
    (二)建設專業化的征遷隊伍
    1、統一思想認識。在全市征遷隊伍中積極推行“五心”標準,即“接待群眾要熱心、調查摸底情況要細心、聽取群眾意見要耐心、核實補償安置要公心、對被拆遷戶要有愛心”,在思想上鍛造一支能做、會做、愿做征遷工作,“特別能吃苦、特別能戰斗”的征遷隊伍。
    2、加強學習培訓。定期組織召開全市和諧征遷研討會和工作會,深入學習“五五和諧征遷法”、國務院《征收條例》,各區縣相互交流借鑒征遷工作實踐中的經驗做法;開展房屋征收信息公開、房屋征收檔案管理等業務培訓,推動有關部門結合“三服務”活動,主動到各區組織業務知識講解培訓;將心理學納入拆遷業務,加強直接面對群眾的一線征遷人員文明禮儀、談話技巧、心理疏導等心理素質培訓;對征遷工作人員實行持證上崗,并規定最低在崗年限,以限制人員頻繁流動,維護隊伍穩定性。
     3、建立相對完善的征遷工作獎懲制度。對在規定時間內完成任務的征遷項目工作組以及工作表現優異的干部,要給予重獎表彰,超出市里下達任務的還要增加獎勵;對正常情況下未能在規定時間內完成任務的項目工組,進行一定處罰,倒扣工組工作經費;對在重點項目征遷過程中為了完成市里下達的拆遷任務采取超常規運作而導致工作偏差,或因個別拆遷戶無理取鬧、無端上訪制造事端的,對特殊個案補償,經相關部門參與共同研究決定執行,并及時形成會議紀要備存備查,不追究基層干部責任。
     (三)制定科學合理的征遷補償政策
     1、統一征遷補償標準。目前,市房管局已草擬了《福州市房屋征收補償實施細則》,出臺實施后將作為今后全市補償政策的統一標準。要堅持“一把尺子量到底,征遷面前人人平等”原則,從補償安置標準、拆遷管理及行政執法等方面對全市征遷工作進行統一規范,進一步明確房屋拆遷評估、估價機構備選庫、拆遷價格異議等操作細則,努力做到同一地塊、同一地段、同一項目征遷補償標準“三統一”,使全市逐步形成相對規范統一的征地補償標準體系,從根源上杜絕被拆遷戶因前后補償標準不一致而攀比回流、阻礙拆遷的現象。
  2、完善征遷補償政策。征遷補償標準應在政策允許的范圍內,按照“就高不就低、就寬不就嚴”的標準執行,并根據區位、物價等因素,每2至3年予以調整提高。一是提高貨幣補償獎勵幅度。對選擇貨幣補償方式并在簽約期限內搬遷的,貨幣獎勵從現在區位評估價的10%提高到50%,使房屋被征收人在協商期內搬遷拿到的補償款可以買到同地段等面積的普通商品住房,以鼓勵更多的人選擇貨幣補償,從而減少安置房現房不足的壓力。二是適度提高各類獎勵(含補貼、補助)幅度。新增以戶為單位的提前搬遷獎勵,被征收人在搬遷期限內搬遷的,每戶可給予適當的提前搬遷獎勵;適當提高公攤補償比例,在簽約期限內搬遷的,按住宅產權面積的15%給予公攤補償,但每戶最多不超過20平方米;根據市場評估情況,完善并補充舊房裝修項目,適當提高裝修補償標準。三是適當提高房屋征收過渡費標準。建議一至三級地段每月提高至20元/平方米,四至六級地段每月提高至15元/平方米,馬尾區根據區位評估價格范圍界定過渡費標準;有關部門應根據不同時期的房屋租賃市場行情,適時更新公布過渡費標準。
     (四)總結推廣行之有效的征遷工作方法
     1、大力推進征遷接訪一體化。建立由市政府征遷領導小組、市信訪局、市拆遷辦三級網絡共同覆蓋拆遷信訪的工作體系;每個征遷項目都要成立工作組,負責協調落實征遷補償安置、被征遷群眾社會保障等事項,以及負責接待群眾來訪;征遷工作組就是信訪接待組,要在征遷現場設立信訪辦公室,公開受理信訪投訴,做好相關政策法規的宣傳解釋和思想疏導工作,幫助群眾聯系有關部門,切實解決信訪難題,為被拆遷入提供在一線及時處理和化解矛盾的渠道。
     2、借鑒先進地區經驗,創新征遷工作方法。可借鑒湖南益陽模式,發揮黨員干部在征遷工作中的帶頭示范作用。干部本人有拆遷任務的,必須無條件先拆遷、帶頭拆遷,干部家屬或直系親屬有拆遷任務的,干部必須負責包拆遷,做好親情動員工作。可借鑒橫店街臨空產業園模式,在拆遷工作中發動在群眾中有威望、講話有分量的能人,說服帶動其他群眾配合拆遷、主動拆遷。可借鑒廣東省韶關樂昌市模式,建立征遷“五大員”制度(巡邏員、宣傳員、調解員、幫教員、信息員)和“六個一”綜合工作機制(領導小組、辦公室、化解中心、工作運行機制、組織網絡、信息報送渠道),實行領導帶案下訪,成功化解信訪案件。可借鑒海南陵水的“農民自主拆遷”模式,建立“村委會拆遷公司”,村民任股東,由公司完成征地和各項賠償,同時獲得土地平整、相關設施配套開發等商業機會。可借鑒寧德市與中船九院合作模式,積極推行代建、代管和BT(政府利用非政府資金進行基礎非經營性設施項目建設的融資模式),引進有實力、有業績、有責任心的投資者參與福州市征遷項目建設,破解政府財力不足的制約。
     3、規范征遷工作程序。對申請房屋征收的前置要件作進一步規范和簡化,明確只需發改、國土、規劃等部門分別出具符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃的證明即可;加強規范房屋征收補償方案的論證,規范社會穩定風險評估的論證;考慮若對于生活困難戶、重病人員、緊房戶等弱勢群體給予特殊困難照顧,公布安置結果后,會引起其他被征收戶心理不平衡而回流問題,建議取消分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布的規定。
  (五)努力做到安置先行,大力推廣“先安置后拆遷”的和諧征遷工作法
     l、加強安置房建設與管理。加快出臺福州市安置房建設管理工作意見,對安置房建設計劃編制、資金籌集、對接價格、質量監管以及安置房源對接管理等內容進行明確,提高安置房建設質量和管理水平。安置房建設可下放各區進行,由區牽頭、持續推進、市場運作,可實行套房集中安置,也可結合舊村改造新村建設,采取批地統一規劃建設。安置房的管理由全市統籌,及時結算相關資金。
     2、堅持安置房建設優先。努力做到同步安置建設、同步征地拆遷、同步完善配套。征遷工作啟動前,抽調大批干部進門入戶走訪,向廣大群眾細致周到地說明拆遷原因、賠償辦法、安置措施等一系列做法;征遷工作啟動后,廣泛張貼工程規劃圖、項目效果圖、動遷范圍示意圖及和諧拆遷大幅宣傳標語,使群眾充分了解安置房建設及基礎設施規劃情況;征遷工作中,自覺接受群眾監督,嚴格實行陽光操作,加強日夜巡查,嚴控“兩違”,做到“順民心所向,成破竹之勢”;安置工作中,促進相關部門協調配合,簡化項目建設審批手續,加強完善水、電、路及醫院、學校、菜場、超市、綠化等基礎設施配套,打造一批設施齊全、生活便利、環境優美的安置房小區,促進群眾盡快搬遷入住。
     3、做好被征遷群眾的安置保障工作。創新預留用地政策。有地的拆遷村,應按征地總面積10%-15%的比例給予被征地農民留地,為其留足發展空間;無地的拆遷村,留用地的貨幣補償標準應參考當地商業用地的市場價格扣除征遷成本及相關稅費后確定。做好就業安置工作。政府采取補貼、減稅、增編等優惠政策,鼓勵引導各類企業、事業單位、社區吸納被征地農民就業;積極為被征地農民提供就業培訓、就業咨詢、職業介紹等服務;成立村鎮就業指導工作組,了解群眾就業意愿,組織就業崗位進村、進組、進戶。做好基本生活保障工作。盡快將全市范圍內的被征地農民納入養老保障體系,實現應保盡保,并動態調整提高其養老保障水平;建立失地農民再就業補助金制度,享受與城鎮失業人員一致的失業保險待遇;將廉租房作為對拆遷中低保戶、殘疾人、住房困難戶的重要保障渠道,對困難群體給予一定資金救助。
     (六)集中解決歷史遺留問題
     1、加強新舊政策的銜接工作。著力推進歷年沉淀的未拆平項目,采取“一項一策”,建立按項目所在區分解任務、落實責任、市直有關部門協調推進的責任機制。對擬調整的政策措施,先在部分處理歷史遺留問題項目試點進行,同時認真總結試點進展情況,及時對有關政策法規進一步修改完善后,適時在全市全面實施,使新舊政策順利銜接,爭取盡快解決好歷史遺留問題。 
  2、著力解決違章建筑治理問題。深入實施《福州市城區違法建設查處執法規程》,加強有關部門對違章建筑的認定,對違章建筑的補償實行從嚴控制。推動房管、工商、稅務、電力、供水、公安等部門相互配合,對違章建筑實行綜合治理,大力開展拆違活動,以遏制違章建筑現象的發生,為征遷減少阻力。特別要加大2006年后違法建設的查處力度,一經發現,應立即予以拆除,尤其是在項目實施征收前須進行適當的清違。
     3、著力解決無產權戶補償安置問題。對被征收戶籍及常住在征收范圍內,且其住房系2004年10月26日后建造的無產權房屋,經審查、公示后,確系僅此一處住房,給予被征收人購房指標。2人戶、3人戶、4人及以上戶分別為45平方米、60平方米、75平方米,購房價格在安置房對接均價的基礎上給予適當優惠,可參照經濟適用房3500元/平方米購買價。對2006年后建設的無產權房屋,建議在“不得益、少損失”的前提下,按照不同結構房屋重置價結合成新的50%給予補貼,在簽約期限內搬遷的,另給予每平方米100元的搬遷獎勵。
     4、著力解決非住宅戶補償問題。建議允許被征收人以非住宅貨幣補償款購買店面或安置住房,市政府出臺統一的扶持政策,如店面回購優惠、留用地保障房建設等;對拆遷項目規劃中建設的同類型營業性用房,可優先用于安置被拆遷的非住宅戶;有條件的縣(市)區可在人氣旺盛的拆遷地段建特色商業街,為被拆遷的非住宅戶提供一定經營性店面,以確保其長遠生計。
     (七)加強對強制征遷執行的研究
1、規范申請法院強制執行程序。深入實施《福州市國有土地上
 房屋征收補償決定規程》、《福州市城區集體土地房屋征收補償的補充意見》,進一步規范對國有土地上、集體土地上達不成征遷協議,需申請法院司法強制執行的程序。
     2、簡化各項法律文書的送達程序,縮短出具房屋征收補償決定的時間。相關法院應盡快明確并簡化執行程序,保證項目建設,特別是項目安置房建設的順利進行。
     3、可參考臺北強制拆遷做法:遭遇無法理依據、無正當理由而阻擾拆遷的“釘子戶”,開發商可依法提請政府進行強拆。臺北“都市更新條例”規定:小區若有八成以上住戶同意,不同意的少數必須搬離,否則將動用公權力,強制拆除,清除地基,交由開發商進行改建工程;有關行政部門在法院判決同意的基礎上,可依法予以強拆。
     (八)發揮社會中介的積極作用
     1、在大型征遷項目中引入專業公關公司,將其作為政府購買公共服務項目之一。專業公關公司介入征遷可以發揮三種作用:一是改變政府的角色定位,使其由前臺走入后臺,避免“運動員”和“裁判員”一肩挑。二是能提高拆遷工作的效率。專業公關公司作為第三方的參與,使拆遷談判雙方具備一定回旋余地,其專業的勸說技巧可加深雙方的溝通理解,不至于矛盾激化。三是能發揮利益協調作用。公關公司可根據拆遷雙方利益訴求,在經過周密論證的基礎上,找到相對平衡點,并進行多方協調,使拆遷雙方最終達成一致。
     2、培育專門為征遷服務的社會服務機構,進行拆遷策劃、意愿征集、拆談判代理等一系列服務項目。設立“城市征遷服務網”,為城市征遷所涉及的四方(業主、開發商、政府、服務商)提供豐富的城市征遷資訊、專業化的城市征遷服務、先進的城市征遷工作平臺,提高業主對城市征遷的理解和支持,促進征遷各方之間的溝通、理解和利益平衡。
 
課題負責:孫占秋
課題組成員:賈紹溪 徐勇 郭琛 陳煒
執筆:徐勇 陳煒
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