《消費者權益保護法》修改之思考

http://www.ritechgroups.com  2013-03-05 16:56:40  來源:福州社科網  

 

[提要]隨著社會發展,消費領域不斷拓寬,消費方式不斷創新,新情況、新問題層出不窮,現行《消費者權益保護法》已越來越不能適應現實需要。目前,《消費者權益保護法》已經正式進入二次修改程序。文章結合當前理論界研究成果和《消費者權益保護法》修改實踐,并借鑒國外經驗,思考《消費者權益保護法》的修改方向。
[關鍵詞]消費者權益修改懲罰性賠償召回制度
 
 
一、《消費者權益保護法》實施現狀
  現行《消費者權益保護法》于1993年10月31日由第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過,自1994年1月1日起施行,宗旨為“保護消費者的合法權益,維護社會經濟秩序,促進社會主義市場經濟健康發展。”它以消費者進行生活消費時相對處于“弱勢”為基本認知前提給予消費者特別保護,在消費者權益保護領域發揮了重要作用,也被眾多消費者視為堅強后盾。它的制定是從當時的消費環境出發,適應當時的經濟環境和消費需求的,對維護社會經濟秩序具有非常重要的意義。隨著社會發展和收入水平提高,人們的消費需求不斷增長,消費領域不斷拓寬,消費方式不斷創新,與之相伴的是新情況、新問題層出不窮,實施近20年的《消費者權益保護法》問題陸續浮現,已越來越不能適應現實需要。近幾年來,食品安全、消費欺詐等問題頻出,且群體性事件時有發生,形成了嚴重的社會問題,給人民群眾的生活造成了較大的影響,也不利于社會穩定和經濟的健康、可持續發展。
(一)沒有明確定義消費者
  現行《消費者權益保護法》的出臺是我國第一次以立法的形式全面確認消費者的權利,然而并沒有對該法最基本的要素——“消費者”做出明確定義,只是在第二條規定了《消費者權益保護法》調整及適用的范圍,即“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”,其權益受《消費者權益保護法》保護。而什么是“生活消費需要”,也沒有明確界定。如此籠統的規定造成實踐中的許多不便。例如,汽車、房屋等大宗商品,是否屬于生活消費需要,在實踐中是否適用《消費者權益保護法》等,這些問題都只能由法官根據法理和生活經驗進行認定。
(二)未能適應新型消費方式
  經濟的發展、互聯網的普及使人們的生活發生日新月異的變化。在消費領域,消費方式不斷創新,網絡購物、電視購物、團購等新型消費方式得以流行。在以通訊發達,互聯網普及為基礎的新型消費方式中,銷售者、消費者普遍存在地域的差異,相較于傳統的現場購物方式,在消費合同履行、產品質量保證等方面都存在較多問題,消費糾紛不斷,消費者在維權上存在困難。據數據顯示,2011年福州市“12315申訴舉報指揮中心受理的網絡購物類投訴案件數量為2010年的16.5倍,呈大幅增長趨勢,投訴主要集中在食品、日用雜品、家用電器、文化娛樂、餐飲服務、服裝鞋帽和攝影服務等方面。其中,網購經營者拒絕或拖延履行承諾、拖延送貨、商品存在瑕疵等問題最為突出”。①然而,現行《消費者權益保護法》制定于上世紀九十年代,基于當時的經濟基礎和社會條件,未能預見也沒有制定專門條款囊括這些新型消費方式。而實踐中只能通過國家工商總局等行政職能部門發布管理意見等進行規范,缺乏權威性。例如2012年3月,國家工商總局發布對網絡團購經營活動的管理意見,其中規定團購網站不得設定諸如“過期未消費預付款不退”的限制②。但據筆者近日搜索團購網站,發現仍有部分團購設置了“過期不退”的限制。
(三)欠缺對消費者個人信息的保護
當下,網絡購物、商家會員登記等與消費者生活密切相關的諸多領域都需要填寫個人信息。現實中,部分商家為了利益,將這些個人信息資料出售,給消費者的正常生活帶來困擾,甚至造成損害。此外,隨著網絡經濟不斷發展壯大,網絡技術在新型消費方式中被廣泛應用,其可服務于消費也易被不法者利用,成為新型消費方式的“雙刃劍”,因此,通過互聯網交易也給消費者的隱私保護帶來巨大挑戰。而我國現行《消費者權益保護法》明確規定了消費者應當享有的安全交易權、知情權、自主選擇權、公平交易權、求償權、結社權、獲得有關知識權、人格受到尊重權以及監督權等九項權利,使消費者在這九項權利受到侵害時能夠憑借法律的力量,維護自身的權益,但對消費者個人信息的保護還沒有相關的條款進行規定。
(四)懲罰性賠償缺乏力度和彈性
  《消費者權益保護法》第四十九條規定:“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”。盡管該條“假一賠二”的規定被認為是懲罰性賠償在我國最早的規定,但相較于消費者維權所耗費的時間和精力、財物來說,兩倍的賠償顯然太少,以致于很多消費者衡量后直接放棄維權了。即使消費者維權成功,僅僅兩倍的賠償對于不法商家的處罰顯然過輕。對于商家來說,違法所獲得收益遠遠大于其面臨的風險,這在一定程度上也助長了假冒偽劣產品的盛行。可見,沒有足夠力度的懲罰性條款,不足已對商家的侵權行為進行震懾。而美國等發達國家在消費者權益保護所適用的懲罰性條款,要求被告賠償原告所代表的消費者集體的全部損失,以窮盡經營者因違法而獲得的全部所得。在美國,懲罰性損害賠償通常適用于加害人為惡意、對其行為有重大過失的場合,賠償數額則由法官自由裁量,沒有上限,其懲罰性賠償可能將商家罰得傾家蕩產。根據中消協的統計數據,在中國消費者維權獲勝,目前每個案件得到的賠償金平均700多元人民幣;在美國,消費者能從每個案件得到的賠償金平均為35萬美元。③
二、《消費者權益保護法》第二次征求意見稿概況
  修改《消費者權益保護法》已是十分必要和急迫,我國也已將修改《消費者權益保護法》列入立法議程。目前,《消費者權益保護法》已經正式進入二次修改程序。
(一)關于消費者、經營者的定義
  《消費者權益保護法》第二條新增了消費者的定義,即“本法所稱的消費者,是指非為生產經營目的購買、使用商品或者接受服務的自然人”。其以“非為生產經營目的”替代了“為生活消費需要”的限定,擴大了《消費者權益保護法》的適用范圍,消費者只要是“非為生產經營目的購買、使用商品或者接受服務”,其權益均受《消費者權益保護法》保護。如此一來,不論是生存型的消費、發展型的消費,還是享受型的消費、奢侈型的消費都在《消費者權益保護法》保護范圍。
  《消費者權益保護法》第三條新增了經營者的定義,即“本法所稱的經營者,是指從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織”。
(二)關于消費者權利
  《消費者權益保護法》第二次征求意見稿在原有九項權利的基礎上,新增后悔權、個人信息受保護權,進一步完善消費者的權利內容。
  1、“非固定場所”購物增加“后悔權”。《消費者權益保護法》第二次征求意見稿第九條新增一款,即“對通過電話銷售、郵售、上門銷售等非固定場所的銷售方式購買的商品,消費者有權在收到商品后三十日內退回商品,并不承擔任何費用,但影響商品再次銷售的除外”。可見“后悔權”僅針對消費者非現場購物的情形。電話購物、電視購物、網絡購物等非現場消費方式是新型的消費方式,商家和消費者缺乏面對面的接觸。消費者往往因為商家五花八門的促銷手段引發“沖動式消費”。后悔權制度的建立使非現場購物中明顯處于信息弱勢的消費者在一定期限內,享有退貨并收回全額退款的權利。后悔權制度在國外也被成為“冷卻”制度、“冷靜期”制度。實際上我國實踐中已有“后悔權”的適用,如商品“三包”制度實質上在一定程度上體現了后悔權。但由于商家在受理消費者退貨的時候,會設置重重障礙,“三包”對于后悔權保障十分有限。
  2、增加“個人信息受保護權”。《消費者權益保護法》第二次征求意見稿注意到現行《消費者權益保護法》沒有消費者隱私保護的條款,在第十四條新增消費者“享有個人信息受保護的權利”,并明確“本法所稱的個人信息,包括消費者的姓名、性別、年齡、職業、聯系方式、健康狀況、家庭狀況、財產狀況、消費記錄等與消費者個人及其家庭密切相關的信息”。
(三)關于經營者義務
  《消費者權益保護法》第二次征求意見稿對經營者義務進行進一步補充。從總體上看,第二次征求意見稿對“經營者的義務”一章修改的量較大,在本次修改中占據一半內容。
  為進一步保障消費者知情權,第二次征求意見稿在“消費者的義務”一章中將原第十九條修改為第二十條:“經營者應當向消費者提供有關商品或者服務的真實、準確、完整信息,不得作虛假宣傳和虛假表示,商品或者服務存在風險或者有特別要求的,應當采取合理的方式提請消費者注意。經營者對消費者就其提供的商品或者服務的質量和使用方法等問題提出的詢問,應當作出真實、明確的答復。經營者提供商品或者服務應當明碼標價。”還規定“經營者發現或者依法經有關行政部門認定為不合格的商品”,經營者除“應當立即停止生產、經營不合格商品”外,還要“采取有效措施告知消費者”。
  針對經營者多利用通信網絡、郵件等方式傳播廣告的情形,為保護消費者不被垃圾信息騷擾,規定“利用互聯網及移動網等通信網絡、郵件、快件和電子郵件、短信息服務等方式傳播廣告,應當符合國家有關規定,并在廣告中明示拒絕的途徑,消費者明確拒絕的,不得繼續發送。經營者在發送商業信息時,應確保該商業信息可以清晰地被接受者識別為廣告類信息。”
  針對目前被大量采用的收取預付款的經營方式,第二次征求意見稿規定:“經營者向消費者收取預付款的,應當由商業銀行設立專款帳戶實施托管,專款專用,分期支取”,“經營者以預收款方式銷售商品或者提供服務,不得設定未消費部分逾期余額不退或者過期作廢等限制”。預付款消費制度原是一種營銷客戶的手段,也是一種便利消費者的方式,但這必須以商家信用為前提和基礎,一旦商家出現惡意抽逃資金、資金周轉不便、信用崩塌等情況,就容易損害消費者權益。例如最近在福州發生的韓影宮事件。因此,預付款消費方式須有權威法律的規定和第三方的監管。
  此外,第二次征求意見稿“經營者的義務”一章還規定了開發票不得收取任何費用,不得隨意搜身,獎品、贈品、免費服務等也有“三包”、格式條款的禁止性內容等經營者應承擔的具體義務。
(四)關于懲罰性賠償條款
  第二次征求意見稿規定“經營者提供商品或者服務時,有欺詐、脅迫或者強制交易等行為的,消費者除要求賠償損失外,還可以向經營者要求支付購買商品的價款或者接受服務的費用的10倍以內的賠償金”,將懲罰性賠償比例上限由原來的一倍提高到十倍。該賠償尺度的調整借鑒了《食品安全法》的“假一罰十”的規定。
   在現行《消費者權益保護法》實施過程中,由于懲罰性賠償比例低,最讓不法商家害怕的懲罰性賠償和集團訴訟制度往往達不到應有的威懾作用。因此對懲罰性賠償尺度的調整可謂是應勢而行。
  此外,第二次征求意見稿還對消費者協會的職能、爭議的解決等進行了修改。
三、《消費者權益保護法》的修改方向
  第二次征求意見稿針對《消費者權益保護法》實施中存在的不符合社會主義市場經濟發展、不適應消費方式創新的情況,借鑒國內外的先進經驗與做法,與時俱進地進行了有針對性的修改完善,使《消費者權益保護法》更加適應我國經濟社會發展實際,也更加能與世界范圍內的消費者權益保護接軌。同時,筆者認為《消費者權益保護法》還有修改的空間,還需從以下幾個方面進行修改完善。
(一)引入召回制度
  召回制度,指在產品存在缺陷有危害消費者安全與健康的危險場合,如果經營者自行或經他人通知發現這一情況,經營者應主動將此具有危險的商品回收,以免使消費者實際權益遭受實際損害。如果經營者發現該危險,卻不加以處理,此時,為保護消費者權益,并維護消費者生命、健康和財產安全,相關主管機關可強制經營者回收商品。④召回制度并不同于“三包”制度,它實質上是一項事先預防制度,可以及時預防實際損害的發生,和事后損害賠償制度一起構成對消費者權益的實體保護。召回制度最早出現在美國,日本、韓國、加拿大、英國和澳大利亞等國關于消費者權益保護的法律也都明確規定了召回制度。而我國現行《消費者權益保護法》、《產品質量法》等都未對此予以規定。《消費者權益保護法》第二次征求意見稿第五十九條(經營者發現或者依法經有關行政部門認定為不合格的商品,消費者要求退貨的,經營者應當負責退貨,并賠償所造成的損失)的退貨規定只是經營者被動執行退貨措施,并不屬于召回制度。實踐中,我國對汽車、食品等產品卻已開始實行召回制度,只是未大范圍強制實行。一些地方法規也規定了召回制度。例如2002年《上海市消費者保護條例》明確規定了商品的“召回制度”,這是我國首次對召回制度立法。建議《消費者權益保護法》進一步修改時應對召回制度作出明確規定。
(二)建立完善的維權體系
  我國傳統的消費維權機構主要是消費者協會。在大多數消費者心中,消費者協會是發生市場交易糾紛時的首選依靠。有糾紛就找“12315”的觀念已悄然進入人心。事實上,消費者協會也在日常的消費糾紛調解中發揮了重要的作用。然而消費者協會的主要工作是進行調解,而其調解的結果不具有強制執行力,維權力度是有限的。如果消費者放棄了通過司法程序尋求救濟而只是通過消費者協會調解維權,將可能耗費大量精力而達不到維權目的。當然,消費者協會還有法定的支持起訴的職能,但在支持起訴中,消費者協會也只是以原告身份來執行該職能,它只是利用了消費者協會組織優勢和成員的知識優勢,最終裁決權仍在法院,消費者的權益不足于從根本上得到保障。所以,筆者認為《消費者權益保護法》應當規定更為細致的消費者糾紛解決機制,賦予消費者協會更多的裁決權。這樣不僅可以幫助消費者解決實際的經濟交往糾紛,還可以幫助消費者提高效率,節約訴訟成本。
  此外,應成立更有利于消費者權益保障的維權機構。例如,成立保護消費者權益的專門行政機構,該機構能有足夠職權以承擔消費者權益保護的責任。
(三)規定利于消費者的舉證責任分配
  這里所指的利于消費者的舉證責任分配主要針對的是產品質量的舉證責任分配。產品質量問題是市場交易的核心問題,也是消費者權益保護的一個重心問題。實踐中由于客觀環境的限制,與作為企業甚至是企業集團的經營者相比,消費者在信息獲得上是處于相對弱勢的,舉證很困難。舉證難是消費維權難的一個重要原因。因此,應當在《消費者權益保護法》中規定更為嚴格的歸責原則來保護處于弱勢地位的消費者。在產品質量糾紛中,不能一律奉行“誰主張,誰舉證”的原則,而應更多的適用無過錯原則和過錯推定原則,除了損害事實需由消費者舉證外,關于產品質量、產品缺陷與損害之間的因果關系等的舉證責任均應由生產者、銷售者承擔。
  
注釋:
①何海銘、陳敏靈、任思言:《去年福州市網購投訴激增問題突出 同比多16.5倍》, http://fj.qq.com/a/20120313/000072.htm,2012年3月13日。
②廖愛玲:國家工商總局:《團購未消費退款不得設限》,http://it.sohu.com/20120315/n337769409.shtml 2012年03月15日。
③民主與法制網:《<消法>修訂三大爭議專家談》,http://www.mzyfz.com/news/times/7/20100525/133911.shtml,2010年5月25日。④ 戎素云:《消費者權益保護運動的制度分析》,中國社會科學出版社,2008年,第205頁。

 

作者簡介:丁瓊(1982~),女,福州市社會科學院助理研究員。郵編:350004
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