發揮人民檢察院的監督功能充實民事訴訟程序

http://www.ritechgroups.com  2012-08-27 11:49:04  來源:福州社科網  

 

 


  [提要]民事檢察監督是為了維護法律公正和社會穩定的一項重要制度,是實現訴訟法治化的重要環節,也是保證民事訴訟程序的正確性、保障當事人利益的重要環節。本文結合福州民事檢察監督情況,以我國民事訴訟檢察監督權運作存在的問題為著眼點,對監督范圍、方式等方面的進一步完善提出建議。
  [關鍵詞]人民檢察院  民事檢察監督  民事訴訟


    民事檢察監督是法律監督的一種,是我國檢察制度的重要內容,也是民事訴訟法律制度的重要組成部分,指檢察機關依照法定程序,對人民法院的民事訴訟活動,以及對當事人實施的侵犯國家利益和社會公共利益的民事行為依法進行法律監督的民事訴訟法律制度。民事檢察監督制度的存在是構建法治社會法律制度的必然選擇。
  一、福州市民事檢察監督概況
  福州市檢察機關采用抗訴、民事檢察建議、民事檢察意見等方式開展民事檢察監督工作,取得一定成效。2010年,福州市檢察機關對認為確有錯誤的民事、行政裁判,提出或提請抗訴18件,法院已審結的11件中改判5件、調解結案3件;提出再審檢察建議24件,法院已采納建議并啟動再審程序19件;對民事審判和行政訴訟中存在的問題,提出書面糾正意見57件;通過發出檢察建議、加強協調督促等方式監督民事執行案件16件,開展督促起訴和支持起訴13件。①
  福州市民事檢察監督的制度建設也有較大發展。2009年6月17日福州市第十三屆人大常委會第十九次會議通過的《福州市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》強調人民檢察院要“全面加強對刑事、民事和行政訴訟活動的法律監督,特別是對民事裁判、執行工作的法律監督”;人民法院“應當及時審理人民檢察院提出的刑事抗訴和民事、行政抗訴案件,原判決、裁定確有錯誤的,要堅決糾正。對人民檢察院建議再審的,要認真審查,符合再審條件的,應當依法再審;決定不再審的,應當及時通知人民檢察院”;并要求法院和人民檢察院“要加強溝通協調”,“逐步完善對民事裁判、執行和行政訴訟活動的法律監督的具體措施,落實和規范檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度”。閩侯、閩清、羅源、連江等檢察院積極會同法院出臺加強民事行政訴訟監督工作的規范性文件,細化民事檢察監督制度。例如,2009年末,閩侯縣檢察院和閩侯縣法院共同制定《關于民事行政審判和執行與檢察監督配合的工作意見》;2010年連江縣檢察院和法院聯合出臺《關于民事行政審判檢察監督若干意見》。此外,閩侯、永泰等檢察院還探索開展民事執行監督工作,通過加強溝通協調或發出檢察建議等形式,促進一些民事案件執行到位。
  通過多年努力,福州市民事檢察監督工作有了一定的發展,但仍然存在不足。下表是2006年至2010年五年間福州市檢察機關運用抗訴、提出再審檢察建議兩種監督方式對民事、行政訴訟活動進行監督的情況表。從下表數據可以看出:對于檢察機關的抗訴案件法院部分予以糾正,五年來以再審改變原裁判的比率不高,為41 7%,抗訴質量有待提高;福州市檢察機關認為民事、行政裁判確有錯誤提出或提起抗訴的案件數呈下降趨勢,再審檢察建議數量總體呈上升趨勢,但總量仍不是很多。
  2006-2010年,福州市檢察機關民事和行政訴訟監督情況表(單位:件)
年份
事項2006年2007年2008年2009年2010年提出或提請抗訴4953373018法院以再審改變原裁判12 2120Ⅰ17Ⅱ8Ⅲ提出再審檢察建議13 ——4824法院已采納12 ——————19  (注:1、數據來源:2007年至2010年福州年鑒,福州市人民檢察院2010年工作報告。
   2、數據說明:Ⅰ 其中改判19件、調解結案1件;Ⅱ 其中改判16件,發回重審1件;Ⅲ 其中改判5件、調解結案3件)

  二、民事檢察監督的合法合理性分析
  (一)民事檢察監督合法性分析
  民事檢察制度是我國民事訴訟活動中的一項重要制度,檢察院對民事訴訟的法律監督職能有明確法律依據。
  我國根本法《憲法》第一百二十九條明確規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”,賦予人民檢察院法律監督職能,即人民檢察院有權對國家法律的執行和遵守情況進行監督。《人民檢察院組織法》第一條同樣明確規定中華人民共和國人民檢察院的性質“是國家的法律監督機關”。
  《民事訴訟法》第十四條規定:“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督。”從民事訴訟程序上將人民檢察院的法律監督者地位具體化,進一步明確了人民檢察院在民事審判活動中具有監督者這一訴訟法律關系主體地位。
  可見,我國民事檢察監督制度是依據憲法精神建立的,具有合法性。
  (二)民事檢察監督合理性分析
  1 民事檢察監督與民事審判的獨立性
  有些人認為審判獨立必然要排斥任何權力、任何單位的干預和影響,認為民事檢察監督實質上就是檢察院對法院審判權的干預。筆者認為任何權力都離不開制約和監督,監督能防止權力的過分膨脹,可以避免或減少實現權力的過程中糾紛的產生,更有利于權力的實現。民事審判活動也是在監督下進行的活動。民事檢察監督并不是檢察機關代行審判權,而是為了使審判程序和結果更加合法、能更好地實現法律公正,而由檢察機關對整個民事訴訟過程進行監督,對錯誤行為進行糾正。在監督過程中還可以遏制不利于審判獨立性的各種因素,強化司法權的合力,因此不僅不會影響審判的獨立性,反而會有利于保障審判獨立性的實現。
  2  民事檢察監督與民事訴訟的平衡性
  法院和當事人在民事訴訟過程中的關系實際上是一個等腰三角形模式。雙方當事人處于等腰三角形底邊的兩端,是平等的主體,法院則位于等腰三角形頂點以主持民事訴訟過程,三者在等腰三角形中達成一種平衡。檢察機關在民事訴訟過程中處于等腰三角形之外,具有獨立的訴訟角色,是獨立的訴訟參與者。和民事訴訟當事人不同,檢察機關在監督的過程中并沒有自身的任何具體利益,在監督過程中能始終處在一種客觀中立的位置,而不是站在某一方的立場上,因此民事檢察監督不會打破民事訴訟等腰三角形的平衡。相反,民事檢察監督有利于保持這種平衡,因為檢察機關在監督審判權防止其在民事訴訟中過分膨脹而縮小訴權和私權的同時,也能在當事人的訴訟能力不平衡時維護這種平衡。
  3.民事檢察監督與私權的自治性
  民事訴訟的實質是當事人之間發生權利義務爭議時,一方當事人請求法院保護其合法權益,另一方當事人予以對抗。民事訴訟中當事人維護自己的合法權利,對自己享有的權利進行處分等行為,都是私權自治性的表現。通過民事檢察監督對有錯誤的民事審判程序進行糾正,最終目的是為了維護法律的公正,使當事人的合法權益得以實現,因此不僅不會影響當事人在訴訟中的處分權和私權的自治性,而且更有利于私權的實現。
  三、民事檢察監督存在問題分析
  (一)民事檢察監督存在的立法問題
  我國法律雖然規定了檢察機關的法律監督權,但在民事檢察監督的具體規定上存在不少問題。
  1、立法規定監督方式單一
  我國《憲法》賦予檢察機關監督國家法律實施的權力。而《民事訴訟法》在規定檢察機關的民事檢察職權的同時,也對監督的時間、范圍、方式、程序等均予以嚴格限制。雖然第十四條規定了民事檢察監督應當貫穿于民事審判活動的全過程,意味著民事檢察監督包括對一審、二審程序和再審程序的監督。但是在具體監督方式的規定上僅規定了事后監督即抗訴這一種方式,即《民事訴訟法》第一百八十七條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第一百七十九條規定情形之一的,應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第一百七十九條規定情形之一的,應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴”。可見,檢察機關發現已經發生法律效力的民事判決、裁定存在法律規定情形時可以對人民法院提出抗訴,但立法規定的民事檢察監督方式也只有抗訴這種在人民法院的全部民事訴訟活動結束后才實施的事后監督方式。雖然在司法實踐中還有檢察建議、檢察意見等民事檢察監督方式,但未能體現在法律規定中。因此,我國民事檢察監督程序實際上指人民檢察院發現人民法院生效的民事判決、裁定和調解書“確有錯誤,依法抗訴要求人民法院再審的程序”。②事后監督方式存在監督時間的滯后性,因此單一的事后監督方式使監督效果難以體現。
  2、監督范圍狹窄
  《民事訴訟法》第十四條規定了檢察機關對民事審判活動的檢察監督權,該規定可解釋為我國民事檢察監督的范圍應是所有民事審判活動。但《民事訴訟法》關于具體監督范圍僅有第一百八十七條做出規定,即已經發生法律效力的判決、裁定,前后規定的矛盾無形中縮小了檢察機關的監督范圍。此外,最高人民法院法院還通過“批復”等方式進一步縮小了生效判決、裁定的范圍,導致司法實踐中檢察機關和法院對監督范圍存在爭議。
  3、抗訴規定過于簡單
  立法對于檢察機關如何行使民事檢察抗訴權的規定過于簡單,民事檢察監督職能不明確,從而產生許多問題。通觀《民事訴訟法》,關于抗訴的規定只有第一百八十七條至第一百九十條,這四條只規定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和檢察院派員出席抗訴再審,對抗訴涉及的許多問題都沒有規定。如對抗訴案件的審級、開庭時間、審理期限、檢察機關調閱卷宗權、調查取證權以及出庭抗訴的具體工作等均未作任何規定,使檢察機關在民事檢察監督的具體工作中缺乏相應的程序規定支撐,在實踐中難以操作。
  (二)民事檢察監督存在的實踐問題
  1、檢察院和法院的司法實踐沖突
  由于立法的過于簡單,加上具體職能和對法律理解的不同,法院與檢察機關在具體執行民事檢察監督制度的司法實踐上存在沖突。例如關于抗訴范圍。檢察機關認為應將所有的生效民事判決、裁定列入民事檢察監督范圍。而自1995年開始,最高人民法院多次用“批復”等方式將檢察機關對生效裁定抗訴的范圍限制在不起訴、不予受理及駁回起訴的裁定,從而將法院受理訴訟、財產保全和先予執行以及在破產程序、執行程序中作出的裁定等都排除在檢察機關的監督范圍之外。再如檢察機關在再審程序中的調查取證權。檢察院為了查清案件事實,往往在再審程序中依據《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》進行調查取證。但由于立法未明確民事檢察監督期間檢察機關的調查取證權,再審法院往往在審理過程中對檢察機關調查取得的證據既不進行舉證、質證,也不在判決書中說明采信與否。
  2、民事檢察權的行使受到限制
  依據《憲法》精神,我國檢察機關在行使法律監督權時和被監督機關之間處于平等的地位,檢察機關在行使民事檢察監督權時理應享有能使監督權順利實現的權利,包括對整個民事訴訟過程及所有相關信息的知情權,對法院是否遵守法定程序、是否正確認定事實和適用法律的確認權、以及保證法律能夠得到統一正確實施的保障權等。然而由于立法僅規定了抗訴這一種民事檢察監督方式,在司法實踐中人民檢察院的監督功能主要體現在抗訴程序上,又因閱卷權、調查取證權等具體民事檢察監督權利未能明確,且法院將監督范圍進行限制,嚴重限制了民事檢察權。
  此外,由于未能建立民事檢察公訴制度,對于國有資產流失案件、環境污染案件以及市場壟斷案件等一些涉及國家利益和社會公共利益的案件,檢察機關由于沒有法律明確授權而只能通過檢察建議、督促起訴書等方式督促相關部門向法院提起民事訴訟,尋求司法保護,民事檢察監督權受到限制。
  四、完善民事檢察監督制度的建議
  與其他國家民事檢察制度的規定相比較,我國民事檢察的范圍較窄,監督方式單一,規定過于簡單。筆者認為可以從以下幾個方面予以完善:
  (一)擴大監督范圍
  民事檢察監督與民事訴訟行為是一對相輔相成的法律行為,應同步推進。民事檢察監督范圍應及于民事訴訟的全過程,即包括民事審判活動,也包括民事執行活動。對于人民法院在審判程序中做出的存在法定情形的生效判決書、財產保全、先予執行等裁定、決定和其他存在違法行為的訴訟活動等,以及執行程序中存在法定情形的執行裁定、決定以及存在違法行為的執行活動等,都需要檢察機關及時有效地加以監督。通過對整個民事訴訟過程實時發現問題、及時有效監督,避免事后監督的滯后性和難操作性。
  (二)拓展監督方式
  單一的抗訴監督方式不能完全實現民事檢察監督權。可以將實踐中已經采用并有一定成效的檢察建議書、糾正違法通知書、檢察意見書等方式通過立法正式納入民事檢察監督方式。對于違法問題較輕、可以用檢察建議糾正的,通過向人民法院提出檢察建議書、糾正違法通知書、檢察意見書等,請人民法院及時自行糾正;對于存在法定情形的生效判決、裁定用抗訴方式進行糾正;而對于違法問題突出、難以用檢察建議糾正的,可由檢察機關立案偵查、另行集中向人大報告或者向紀檢部門反映等。
  (三)充實民事抗訴制度
  通過修改《民事訴訟法》充實民事抗訴具體制度、減少沖突:明確規定檢察機關辦理抗訴案件的調卷權、調查取證權等權限;實行同級抗訴同級審理;明確規定抗訴案件的審理期限;明確規定檢察機關出席再審法庭的稱謂和職能等。
  (四)建立民事公訴制度
  民事公訴制度指由檢察機關代表國家依法對涉及國家利益和社會公共利益的民事案件提起公益訴訟的制度。我國檢察機關是由代表人民利益的人民代表大會選舉產生,是國家和社會公共利益的代表者,是國家的法律監督機關,負有監督法律正確實施的職責。在民事訴訟活動中,檢察機關不僅具有監督審判活動的職能,還應具有督促起訴的職能,也有起訴的權利。訴權是法律監督權的一個核心權能,通過訴權的行使能夠使法律監督權欲達到的目的最終付諸司法程序。③由代表國家和社會公共利益的檢察機關提起公訴以維護國家利益和社會公共利益正是檢察機關履行監督法律實施、保護國家和社會公共利益職責的重要表現。根據我國實際,應賦予檢察機關對國有資產流失案件、環境污染案件以及市場壟斷案件提起民事公訴的權力,并明確規定檢察機關在民事公訴案件中的地位、職能和作用,使檢察機關不再因為沒有法律明確授權而只能通過檢察建議、督促起訴書等方式督促起訴。
  (五)加強檢法機關的溝通
  監督和被監督是一對對立統一的矛盾。在民事檢察監督過程中,檢察機關和法院在理論和實踐上都不可避免存在一定的沖突。檢法兩家應在維護法律公正、保護當事人利益的一致目標下求同存異,建立相互溝通長效機制,通過案件受理情況通報、重大疑難案件研討、辦案信息反饋、檢法聯席會議、生效判決備案制度、定期向人大匯報工作等方式加強工作上的溝通,積極協調兩者關系。

注釋:
①《2010年福州市人民檢察院工作報告》,http://fzjcy.fznews.com.cn/jwgk/gzbk/2011-6-10/2011610_+Xg+Z_n88105514.shtml
② 楊榮新主編:《民事訴訟法學》,中國政法大學出版社,1997年,第374頁。
③齊樹潔、鄭賢宇:《構建我國公益訴訟制度的思考》,
http://www.chinalawedu.com/news/2005/6/li4937335459126500216112.html。

 

作者簡介:丁瓊(1982~),女,福州市社會科學院助理研究員。郵編:350004

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