基層社區建設與構建和諧社會探析

http://www.ritechgroups.com  2007-12-30 11:19:55  來源:福州社科網  
 

基層社區建設與構建和諧社會探析

 郭  華

作者簡介:郭華,女(1956~),閩江學院法律系副教授。郵編:350109

      [提要]本文從憲政角度來探析基層社區建設與構建和諧社會的關系。認為構建和諧社會要從基層社區做起,實施憲政是基層社區建設與構建和諧社會的共同支點,基層群眾自治是憲政格局下的和諧社區建設的基石,民主法治的社區管理制度是構建和諧社區的關鍵,以基層群眾自治的社區為和諧社會的基本單元,將基層群眾自治納入憲政國家的法律體系。

[關鍵詞]和諧社會   社區建設  憲政  自治 

構建和諧社會,是在把握我國經濟社會新發展變化的基礎上,為適應經濟市場化、政治民主化和文化多樣化而提出的新型社會治理模式。基層社區是社會的細胞,是人們生活的基本空間,是國家行政管理的基礎。一個國家或社會無論其結構多么龐大和復雜,社區都是其最基本的單位,社區的狀態反映著社會的狀態,社區和諧是社會和諧的基礎,社區和諧健康決定了社會的和諧健康,只有社區內部以及社區和社區之間和諧,社會這個機體才會真正和諧。建設和諧社會必須從基層社區做起,大力推進和諧社區建設,創新社會管理機制,以城鄉居民自治為方向,整合社會管理資源,在各級黨委領導下,建立起“政府負責、社會協同、居民參與”的政府、社會、群眾三結合的基層社會管理格局,把構建社會主義和諧社會的工作落實到城鄉基層。

一、基層社區建設與構建和諧社會的共同支點:社會主義憲政建設

實現社會和諧,始終是人類孜孜以求的共同理想,早在中國傳統儒、道家學說中,就有和諧思想的萌芽,隨時代的進步,和諧也必須與時俱進。從中國傳統文化的角度說,和諧并非大一統,和而不同才是中國傳統和諧思想的精髓。正如布克勒所言:“構成任何共同體的東西與其說是各個個人的同質性,倒不如說是屬于一個既定的自然復合體內的許多個人力量的集體。”①社會作為一個由人群組成的按照一定規范相互聯系的一種特殊形態的共同體,是由不同階層、不同信仰、不同傳統,甚至不同膚色的各個個人集合在一起的,這就決定他們之間必然存在著觀念、文化、利益的不同,必然存在著競爭和對立,不可能達到“一律”。因此,和諧只能建立在競爭中的各方協商、妥協、合作的基礎上,它并不消滅差別和矛盾,但卻能化解沖突,具有暢通的表達和維護自身利益、參與協商的渠道,以及高效的化解沖突的機制,能夠充分保障人們的權利平等,調整各種利益矛盾。所以,構建和諧社會,必須有民主政治的進步、市場經濟的發展和多樣化、暢通便捷的民意表達和協商渠道。胡錦濤總書記高屋建瓴的指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”②

“社區”是社會學的基本概念,一般是指聚集在一定地域范圍內的社會群體和社會組織根據一套規范和制度結合而成的社會實體,是一個具有多重功能的地域性社會生活共同體。根據社會學“結構—功能”的理論,當社會系統的運行或人們的共同生活產生出一定的功能需要時,就要求有某種結構性的社會組織和社會活動來承擔這一功能;而為達到這一目的,又需要進行相應的社會組織和社會制度的設計、改革和創新。只有這樣,社會系統的運行才能達到良性狀態,實現社會和諧。構建和諧社會要求更新社會組織方式和管理機制,這種新的組織方式就是居民自治的基層社區。在西方社會學的理論分析框架中,社區的概念實際上是指社會的一種組織方式、聯系紐帶和結合原則。作為一定的地緣群體和區域社會的社區,是各種社會群體的集聚點、各種利益的交匯點、各種社會組織的落腳點、各種社會矛盾的聚集點、人與社會的交融點和社會生活的支撐點,是社會賴以生存和發展的基礎,是社會的基本單元。任何社會的穩固與否取決于構成這個社會的基本單元社區建設的成敗,因此,社區是構建和諧社會的重要基層組織,在構建和諧社會的過程中,社區具有不可替代的基礎作用。構建和諧社會,重心在基層,基礎在社區。要從建設和諧社會的大致方針的高度,把以基層群眾自治為核心的和諧社區的建設納入和諧社會建設中。

構建和諧社會與基層社區建設的共同支點是社會主義憲政建設,也就是變群眾自治的社區為和諧社會的基本單元,將基層群眾自治納入憲政國家的法律體系。社會結構的和諧除了包括區域結構、城鄉結構、社會各階層結構之間的和諧以外,還包含國家、市場與社會這三種社會機制的協調。在構建社會主義和諧社會的過程中,既要發揮行政機制的高效社會整合功能,又要發揮市場機制的靈活作用,同時,還要社會機制進行有效調節,使行政機制、市場機制和社會機制這三種機制在解決社會矛盾、推進社會管理中共同發揮有效作用。社區既是社會管理體制的一個重要的有機組成部分,又是政府管理社會的組織延伸,集中體現了國家與社會、公民與政府、權利與權力的關系。從馬克思主義的理論上說,國家產生于社會,受制于社會,國家的權力源于社會的授權,是有限的。社會主義體現了以社會為本位,社會決定國家,國家按照社會的旨意運作,最終消滅國家達到共產主義的內在含義。但實際上,自國家產生以來,國家就異化為社會的控制物,對社會擁有無限的權力。而憲政作為民主社會為之而追求的政治理想,正是意味著在政府與公民的關系中對政府進行法律限制,在群眾的權利和自由與政府的有效運作間謀求微妙的平衡,從而保障權利和權力的平衡,促進社會和諧。

社區是國家與社會的“接點”,是國家、集體、個人之間直接接觸和互動的主要層面,國家正是通過大量的這種“接點”實現對社會的有效組織和管理,而基層群眾也正是通過這些“接點”與國家行政權力發生關系。從這個意義上說,和諧社區建設應體現培育社會以制約國家,通過促成公民社會的發育,使基層群眾直接行使民主權利的本質。和諧社區要求公共權力建立在自治的基礎上,以自治共同體內個人權利的實現為取向,以互助為其運行規則,由社區居民依法辦理自己的事情,自我管理、自我教育、自我服務。自治本質上是政府與公民對公共生活的協同管理,要求有關管理機構與管理者最大限度地協調公民之間、公民政府之間的利益沖突,從而使公共管理活動取得公民最大限度的認同。它是通過限制公共權力在公域中的作用范圍來實現的,它明確了國家權力和公民權利之間的聯系和界限,充分體現了基層群眾“自治”的精神——“我們自己管理自己”,從而在民主的基礎上將個人權利和公共權利納入憲法框架之中,將社會管理由權力控制型轉向公民的權利自治型,使公共權力重新回到權利的本源中去尋找自身的正當性。這就要求通過一種制度安排,來保障群眾自治的制度空間,在這一制度空間里,一切權力都要受到憲法和法律的嚴格限制,防止其不斷自我擴張而損害自治權利,這包含了現代憲政理念:權力制約、保障人權、厲行法治。

這就要求以憲政精神構建和諧社會,建設和諧社區,從憲政的角度說,這是政府放權,群眾自治,建立起“政府負責、社會協同、居民參與”的,政府、社會、群眾三結合的,基層社會管理的憲政格局。社區和政府在共建和諧社會的過程中,應形成一種平等的合作關系,各自發揮自身的積極作用。社區組織和政府功能的互補性,為二者在構建和諧社會過程中的有機合作、良性互動提供了前提。從治理國家來講,政府是主導,它可以通過國家強制力和行政組織資源管理社會宏觀的公共事務;從管理社會來講,社會組織是主力,它直接地了解社會成員的具體需求和具體利益,及時地向政府反映和表達社會成員及利益群體的意見,并通過非官方的力量動員和開發社會資源,管理社會具體事務,從事一些政府無力顧及的社會公共服務。社會管理問題已經不可能完全依靠政府的力量,單獨依靠某一個或幾個政府部門來治理,需要建立政府主導、社會參與、由各方面力量共同協作聯合治理的憲政新格局。這就要求明確界定各方面的權利和權力,明確界定基層行政管理體制、政府職能,界定市場交換組織、中介組織、群眾自治組織及其職能,界定各種行政行為的法定程序,理順政府與社會、政府與市場、政府與基層群眾自治組織的關系,重構政府、自治組織、其它社區組織、居民之間的關系,國家行政權力應當在保障群眾行使權利方面發揮重大作用,而不用事必躬親,社區的事讓社區居民自己辦,將行政權停留在必要的程度上。這有助于降低政府運作的成本,使我們政府從越位、錯位回到正位。這種良性互動和有機合作體現在二者要不斷地努力,構建一個政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調解力量互動的社會管理網絡,從而實現“政府依法行政、社區依法自治”,“強政府、大社會”的基層管理目標和憲政格局。

二、和諧社區建設的基石:基層群眾自治

社區建設是指強化社區要素、發展社區組織、增強社區活力,提高社區居民生活質量的活動。在基層社區建設中能否協調社會各階層的利益,整合社會資源,維護社會穩定,盡可能地擴大執政的群眾基礎,形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社區,是構建和諧社區,以至構建和諧社會的一大考驗。

現代社會是多元的社會,經濟上多元,使利益關系復雜化;政治上多元,使政治訴求“博弈”化;思想上多元,使價值沖突“顯性化”;隨著時間的推移,人們自治和參與的渴望必然會從對現實利益的追求中衍生出來。社區作為一個最基礎層面的社會單元,是個人與社會發生交互作用的最初始、最基本的場所,社會生活的方方面面都有機地集聚其中,和人民群眾的生活及其利益最息息相關,具有滿足人們廣泛的社會參與愿望的功能。社區活動有利于動員社會居民廣泛參與、開展頻繁的交往和溝通。人們經常而廣泛地參與社區活動的過程,就是使個體學習、傳承社會文化、群體價值以及行為模式逐漸內化的過程,有利于社區居民形成對公共領域、公共事務的自覺認同,形成社區的主體意識和責任意識,使社區發揮“社會共同體”的整合功能。同時,人們通過社區群眾自治,實現自我教育、自我管理、自我服務,形成調適社區成員之間社會關系的一系列規范、秩序、制度和活動組織與管理機構,從而發揮以基層社區治理結構為基礎的、以自覺認同和自主參與為特點的社會化整合功能。

構建和諧社區的主旨是為了滿足維護社區居民公共利益的需要,疏通廣大居民日益廣泛的社區參與要求。這就需要廣大人民群眾積極參與,形成一個多元化的社會管理體系,以其特殊的組織結構和生活方式,發揮著獨特而又豐富的社會整合功能,及時治理社會問題、解決社會矛盾、化解社會危機,促進社會的穩定與和諧發展。實踐表明,只有當履行公共管理職能的各主體之間以及管理主體與工作對象之間始終處于一種良好的合作與相容狀態時,人與社會才能是和諧的。社區參與既是社區建設的必要條件,也是社區發展的內在要求,更是社區居民自治的應有之義。黨的十六大提出,要通過健全和完善村()民自治機制來推進基層民主法制建設,而城鄉居民自治正是城鄉社區建設的方向。構建和諧社區就是通過培育社區,以社區為平臺,以社區居民自治為導向,開發和利用社區各種資源,動員和激發社區成員的參與熱情,加強社區成員的溝通,整合社區各種利益并有效反映和表達社區成員的意見與要求,為構建和諧社會提供一個重要的基礎平臺。這就必須建立一個利益均衡機制,以實現居民當家作主為出發點,以保障社區居民正確行使民主自治權利為落腳點,積極鼓勵社會成員利用自身資源解決他們共同面對的事務,為社區居民提供更多的公共空間,以利于社會參與和溝通。

和諧社會是理性的社會,有組織的理性在利益的表達上比非組織的理性更有效,在社區利益主體多元化和利益關系復雜性的背景下,更加需要民間組織發揮作用,以幫助政府建立起民主的管理機制。社會組織不僅僅發揮著提供一定的社會公共服務、維護一定群體的利益、推進民主政治,而且還擔負著分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會和諧與穩定等方面的作用。社會組織可以承擔起政府改革后的部分職能,幫助政府建立起民主的管理機制,它可以通過組織的制度化管理,規范和整合其組織成員的行為,有組織、有目的、有效地動員社會力量和社會資源,整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式,幫助政府解決社會管理中的一些薄弱環節,還能對社會弱勢群體提供社會援助,增進社會福利,促進社會公平,在緩解當前我國社會貧富差距方面發揮積極的作用。社會組織還可以成為政府與民眾之間的橋梁,在國家與分散的社會成員之間形成中介力量。一方面,社會組織能夠凝聚組織成員的意見,代表所屬群體的利益下情上達,實現政府與個體成員的有效溝通,擴大社會成員對政治的有序參與,為人們的利益表達提供了多種渠道與合法性的表達方式,減少和化解社會矛盾,實現社會的穩定。另一方面也能以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針政策上情下達,還能進行不同群體的利益協調和對話,在發生摩擦的時候,社會組織可以充當減少摩擦的潤滑劑。

由此可見,社會組織的自治機制和社會資源可以有效地實現社會整合,促進社會和諧發展。不論是從服務的角度,還是從制約侵權,維護權利的角度,社會組織的完善都是建設和諧社會所必須的,也是建設和諧社區所不可缺少的。積極穩妥地發展各類社會民間組織,形成協商對話制度,遠比非理性的個體抗爭行為要好得多,不僅有利于協調具體利益關系,而且有利于化解社會危機和保持社會穩定,更好地建設和諧社會。為此,必須大力培育各類社會組織,來承擔政府行政組織難以有效提供、市場營利性組織不愿提供的社會功能。通過加強城鄉基層社區自治組織建設,發揮其協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用,在基層形成一個橫向到邊、縱向到底的與構建和諧社會相適應的新型社會管理體系,形成社會管理和服務的合力,為廣大社區成員提供利益協商、交流合作的新型社會聯系和參與方式,培育不同利益人群之間相互關心、相互幫助、相互信任的新型人際關系。

總之,建設和諧社區的重要任務,就是建立這樣的社區運行管理機制:進一步完善社區民主的運行機制和社區民主的實踐形式,加強對社區自治各項功能的整合,拓寬自治渠道,增強各主體之間的交流和溝通,增強居民參與意識,建立利益協調、博弈機制和利益表達、對話機制,防止和化解社會利益關系的失衡和矛盾,逐步有序擴大公民參與社會治理的空間,強化社區自治功能,引導各個利益群體以理性、合法的形式表達利益訴求,處理好各種利益關系,通過利益的表達和博弈來消除社會矛盾,使公民在參與社會治理過程中建立新的和諧關系。同時,要加強社區群眾自治與其它各方面工作的協調和配合,繼續把群眾自治實踐融入各項工作之中,真正把群眾的力量凝聚起來,使這相得益彰,相互促進,增強群眾自治的吸引力和凝聚力,發揮群眾自治的整體效果。

三、構建和諧社區的關鍵:社區管理制度創新

社會建設和管理的重心在基層,社區管理是社會公共管理的重心和基礎。社會公共管理是政府、群眾自治組織及其他公共機構為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的要求,對涉及公共利益的各種公共事務,依據公共政府所實施的有效管理。和諧社會的一個顯著特點是社會公共管理體制運轉有序,而建立運轉有序的城鄉社會公共管理體制需要社區充分發揮其基礎平臺作用。社區作用發揮是否充分,對于社會公共管理具有十分重要的作用。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》把“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”作為提高建設社會主義和諧社會能力的一個重要內容,提出要建立健全“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理格局”③。在現代化進程中,整個社會的公共事務、社會工作、社會管理都更加多樣復雜,社會公共管理隨著社會的發展和進步,必然有著新的要求、新的標準。因此,應將求變與創新作為和諧社會、和諧社區社會公共管理的理念,完善與創新社區管理體制和工作運行機制。社區管理體制和工作運行機制的創新是對城市社會的微觀再造,是在公共權力、公共領域、公共利益、公共事務、公共政策等方面,重新構建社會資源多樣化配置、均衡化協調的新型社會公共管理體制的創新,這是構建和諧社會、建設和諧社區的關鍵。

()社區管理制度創新的著力點

1.社區管理制度化與規范化。現代社會要求公共管理由以前主要依靠傳統習慣和具有人格魅力的領導者,向依靠現代科層制管理機構所必須的制度與規則不斷過渡。因此,要不斷加強公共政策的規范性,提高政府引導和控制社會的行政管理效率,并加強對公共政策決策的約束與控制,以政策與規則來保證社會管理中的秩序,盡快完成社區管理中由個人信任向制度、政策信任的轉型。

2.社區管理分工與專業化。現代社會公共事務的不斷擴張使得社會管理中原來綜合性的管理部門事無大小全面統籌,轉變為管理機構職能分化,各專業部門各司其職、分工合作的專業化管理。因此,要加快社會管理部門的專業化建設,合理分工,各司其職,互相協作;明確與強化政府功能,建立國家與政府負責、社會協同、公眾參與的多元化社會管理模式。

3.社區管理社會化。由于社會資源的擴散,單位控制向社區管理轉化以及公共服務領域的泛化,社會事務不再只是政府與各級管理部門的公務,而是整個社會與個體需要積極參與的事項。因此,應該不斷加強并推進社區建設,促進社團、公共組織的良性發展,推行居()務公開、財務公開等辦事公開制度,達到所有成員信息均衡,均能參與管理。

4.社區管理科學化。社會公共事務的多元化與公共決策的復雜性使得那種單靠個人或部門決策的模式顯示出越來越多的局限性,社區公共管理決策應該集思廣益,推出更加合理的科學決策模式。

5.社區管理公平、公正、公開。社區公共管理應該在講求效率的同時,面向社會大眾,尤其是照顧到社會困難群眾。加強對社區公共管理機構的宏觀監督,以公正、公平、公開的理念促進社區管理和諧發展。

()社區管理制度的創新的基本路徑

1.建立以政府為主導,以社區為支點,以居民自治為核心的一體化管理體系。以政府為主導,即政府掌舵,出臺政策,宏觀調控,統籌全局。改進政府對社區建設的扶助機制,使之走上自立自強之路。以社為支點,就是要增強居民參與社區建設的意識,增強居民的社區認同感和歸屬感,使居民成為社區的主人翁。在社區建設中,政府并非唯一的權力中心。非政府的社區組織及個人同樣可以通過開展各種居民樂意參與的活動,形成實事上的公共權力中心,影響社區生活。以居民自治為核心,主要表現在建立居民參與群眾性自治組織建設的制度保證,居民志愿參與社區服務的制度保證,居民與社區各類組織之間溝通協調的制度保證等。建立高效的民辦公助機制、引入成熟的市場運行機制和培育廣泛的社會參與機制。社區建設強調合作、參與、共享,政府之外,必須有企業、民間組織、個人等公私機構的共同參與,群策群力,才能滿足城市發展和人民不斷增長的物質文化生活的需求,最大限度地實現社區資源的共有、共享。其前提就是承認公共權力多元性的存在,其目的則是通過各類權力主體之間的合作、參與、協調,實現社區資源的共有、共享,使社區各類資源得到合理、高效的配置。

2.堅持在憲政的格局下,推進社區依法治理,提高社區法治化管理水平。社區依照治理是指城鄉社區區域內的居民群眾在黨組織的領導下,依照憲法、法律和地方性法規,通過各種途徑和形式,參與社區政治、經濟、文化和社會事務的管理,使社區建設和發展逐步走向規范化、制度化和法治化的軌道。通過開展社區依法治理活動,使社區建設、社區管理服務工作的各項規章制度得到健康和完善,社區工作者依法辦事、依法管理的能力和水平進一步增強,社區自治組織自我管理、自我教育、自我服務的能力不斷提高,特別是要不斷健全和完善社區居民自治章程,堅持社區事務公示制度和民主監督制度,只有這樣,基層群眾自治制度才能納入憲政的體制,成為一條通往憲政的自由之路。

3.社區管理主體行為要納入法治軌道。通過區域規章明確劃分基層政府、自治組織、其他社會組織、群眾團體各自的職責、權限,制定活動規則(制度)。從政府的角度,要政府行政法制化,這是社區法治的必要前提。要通過立法和政府行為來引導社區建設的方向,明確政府與社區各自職能,政府通過規劃、資金支持和嚴格的宏觀控制與管理,規范社區行為,以公仆身份為社區服務。政府行為要達到“五規范”要求:規范領導體制、規范決策程序、規范辦事制度、規范執法行為、規范監督檢查,逐步建立一套行之有效的法律、法規、行政規章和相關工作制度及科學合理的運行機制。從社區的角度,要對社區自治組織的產生、組織地位、組成方式、運作機制等予以明確規定,促其制度化運作。社區自治組織作為聯系政府與市民的橋梁和紐帶,其主要職能是統籌規劃、組織協調、監督調控,對社區進行全面綜合管理。社區自治組織要依法辦事、依法管理,在自身行為規范的同時,依據管理職責,對社區內的組織和個人及活動通過法規、協議等進行規范,使其明確應該做什么和不應該做什么。法治社區是社區發展的必然途徑和有效方式,社區的管理和服務要從行政命令式的人治轉向法治,弱化行政強制色彩,強調法治社區。即通過社區立法和司法活動對社區的社會生活和經濟活動進行管理。從居民的角度,要居民自治法制化。這是社區法治的落腳點和目標。社區健康發展必須倡導“我為社區”的理念,居民真正地以社區主人的面貌建設家園,就日常經濟、文化、工作、生活中的共性問題締結各種自治性的公約,共同遵守,以達到自我教育、自我管理、自我服務、自我發展。

4.全面營造良好的社區法治環境。法治環境是社區精神文明建設的一部分,是社區精神的外現,良好的法治環境對居民素質的提高產生潛移默化的影響,具有重要意義。要齊心協力,通過教育、治理等手段,努力營造社區法治氛圍,提高社區成員法律素質和維護法治的文明程度。嚴格依法行政,作為民主參與和民主監督的核心內容,及時公開社區事務,接受社區居民和社區單位的質詢并作出回應,是社區建設必須堅持的工作原則。社區事務公示、公開制度保持了社區事務處理的透明性,建議、質詢制度則對政府機關和社區自治組織積極回應社區對象反映的問題提出了明確要求。繼續深入廣泛開展法制宣傳教育,向居民宣傳法律精神和法治觀念,開展便捷優質的法律服務,注意提高層次和拓寬領域,使居民切身感受法治的實惠,為貧、弱、殘等弱勢群體送去法律援助,維護弱者的人權和社會正義,進行矛盾糾紛的排查調處活動,確保居民安居樂業和社區穩定,促進依法行政、依法管理和依法辦事,促進社區管理制度化、規范化、法制化建設,從而實現和諧社區、和諧社會。

 

注釋:

①轉引自[美]貝恩.J.辛格:《實用主義、權利和民主》,上海譯文出版社2001年版,第93頁。

②胡錦濤:《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班式上的講話》,《人民日報》,2005220

③《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》,《人民日報》2004927

 

參考資料:

1、[德]斐迪南.滕尼斯:《共同體與社會》,商務印書館1999年版。

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3、馬乾瑞:《憲政國家的生成條件》,《天中學刊》,2003年第6期。

4、魏小軍:《小康社會的憲政發展》,《學術探索》,2003年第3期。

5、田忠:《憲政國家——市場經濟與市民社會健康發展的政制安排》,《人文雜志》,2000年第5期。

6、金興華:《經濟轉軌、政府定位與憲政民主》,《理論與現代化》,2004年第3期。

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10S.P.亨廷頓:《導致變化的變化:現代化,發展和政治》,上海譯文出版社,1996年。

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